« Projets urbains et démocratie locale : des conseils de maitrise d’usage aux conseils citoyens »

Sans prétention scientifique, ce court texte correspond simplement à certains questionnements qui nous animent en ce moment. Nous les partageons sur ce blog afin de nourrir les débats actuels sur une fabrique collective de la ville. Pas de vérités définitives, simplement un état des lieux des regards que nous pouvons croiser. Pour en discuter.

Le schéma traditionnel de la fabrique publique de la ville suit des procédures bien définies, régies notamment par un Code des Marchés Publics encadrant la dépense de l’argent public. Ces mécanismes garantissent le bon usage, dans la transparence, des biens communs. Les projets urbains n’en sont pas exempts : procédures adaptées, restreintes ou négociées, dialogues compétitifs, accords-cadre, marchés à bons de commande… Autant de manières d’engager une réflexion se voulant la plus en accord avec les objectifs et intentions des maîtrises d’ouvrage.  Mais une question se pose toutefois quant au choix de ces procédures, à l’heure où les logiques de démocraties délibératives et de « pouvoir d’agir » sont de plus en plus présentes : les procédures doivent-elles dicter les pratiques du projet, ou ne devraient-elles pas accompagner des modes de faire en constante évolution et s’adapter aux nouvelles exigences démocratiques ?

Une expérience avortée d’urbanisme populaire.

Notre propos ne sera pas ici de vouloir remettre en cause ce Code des Marchés Publics. Mais simplement de raconter une expérience vécue qui avait l’ambition, entre autres, de tenter de proposer des manières de faire plus ouvertes, tout en s’inscrivant dans l’une de ces procédures traditionnelles. Et plus spécifiquement dans le cadre des projets urbains d’initiative publique.

Cette expérience a eu lieu sur le territoire de la Belle de Mai. La Ville de Marseille, maitre d’ouvrage, commanditaire ou pouvoir adjudicateur, a lancé fin d’année 2014 une consultation urbaine pour imaginer le devenir d’un site emblématique : 7 ha de friches militaires, en plein coeur d’un quartier populaire, à une centaine de mètres de la Gare St-Charles, rotule névralgique de la future métropole.
Quartiers Libres, du nom de l’opération, s’inscrit dans un site aux enjeux forts, aux échelles multiples : par son ambition métropolitaine bien sur, mais aussi pour ce quartier populaire, réputé notamment pour l’insalubrité de son parc de logements, son manque de dessertes en transports en communs, et son manque sidérant d’équipements publics : des écoles en Algéco, aucune bibliothèque, aucune piscine, peu de parcs publics…
Dans un même temps, et peut-être en réaction à ce délaissement historique du politique et de la puissance publique, la vie associative et culturelle du quartier y est d’une grande richesse. En dehors de l’emblématique Friche Belle de Mai, le quartier foisonne de nombreux lieux, dits « alternatifs », car non soumis à un pouvoir institutionnel, et se compose d’une myriade d’associations tissant un maillage social et solidaire extrêmement fort.

Dans ce contexte, nous avons répondu à l’appel d’offre public lancé par la ville de Marseille, faisant suite à une concertation de quelques mois pilotée par le cabinet ResPublica. Le cadre était celui d’un dialogue compétitif, laissant à la collectivité plusieurs mois de réflexion avant de choisir l’équipe avec qui s’engager pour quelques années.
La réponse que nous avons produite avec les différents partenaires se décompose en un triptyque particulier, sans toutefois écrire de projet mais simplement en proposant une configuration d’acteurs nous paraissant intéressante dans ce contexte si particulier. Il se composait donc :

– d’une équipe de maitrise d’oeuvre opérationnelle répondant aux exigences pré-requises, constituée de jeunes professionnels aux multiples récompenses : l’Agence Nadau-Lavergne (PJU 2012 et AJAP 2012) en mandataire, avec comme co-traitants nous-même le Collectif Etc (PJU 2012 et lauréats Europan 11), Chloé Bodart de l’Agence Construire, Atelier Volga ( PJU 2014 et lauréats Europan 9, 10 et 12), Adeus, Overdrive et Égis.

– d’un conseil des sages, organe de référence intellectuelle, composé de trois personnalités reconnus dans leurs domaines respectifs : Patrick Bouchain, architecte associé de l’agence Construire ; Philippe Panerai architecte-urbaniste associé de l’agence Panerai&Associés, Grand Prix National de l’Urbanisme 1999 ; Olivier Mongin, écrivain et essayiste, rédacteur en chef de la Revue Esprit de 1988 à 2012.

– d’un conseil de maitrise d’usage : une quinzaine d’associations du quartier, du Comité d’Intérêt de Quartier au réseau ARTfactories/Autre(s)pARTs en passant par Brouettes et Compagnie, le Comité du Vieux Marseille, le Groupe Dunes ou Les Pas Perdus, ainsi que des nombreux habitants du quartier, qui s’étaient mobilisés pour répondre avec nous, et ainsi s’insérer très en amont d’un futur projet urbain.

Malheureusement pour nous, cette réponse, qui aurait pu permettre la création d’un véritable atelier public d’urbanisme et faire de ce territoire à enjeux un lieu de débat et de production collective, n’a pas retenu l’attention de la Ville de Marseille. Trois autres équipes ont été sélectionnées pour élaborer des propositions dans le cadre de ce dialogue compétitif.

Vers des conseils de maitrise d’usage dans les projets urbains, préfiguration de conseils citoyens.

Deux observations sont tout de même notables. La première concerne la recherche d’un format de réponse à des appels d’offre publics classiques dans l’objectif d’une plus grande implication des citoyens et des corps intermédiaires dans les processus de fabrique collective de la ville. Le second point est à regarder à l’aune des conseils citoyens émergents et des processus de capacitation en cours d’élaboration à travers la France.

Les lois se succèdent depuis une dizaine d’années tentant d’impulser une implication habitante dans les processus de projets. Une injonction à la participation, maintes fois répétée, oblige dorénavant à concerter, au mieux à faire participer les publics concernés directement par les opérations urbaines.
Or ces injonctions autoritaires, ces auto-proclamations de participation, ne s’intéressent finalement qu’aux phases amonts des projets. Au mieux, les démarches mises en œuvre ne permettent que d’affiner des cahiers des charges programmatiques, dont les applications resteront tributaires des bureaux d’études divers ou des pouvoirs politiques référents. Les questions de gouvernance de projets ne sont que peu remises en débat, et se cantonnent pour la plupart des cas à des « participations institutionnelles ».
L’idée principale de l’expérimentation présentée plus haut était de placer dans les instances de décisions un conseil de maitrise d’usage, composé d’habitants et usagers d’un territoire, ainsi que de différentes structures locales pouvant les représenter.
Ce conseil de maitrise d’usage, par sa connaissance fine des territoires issue de ses expériences vécues, est porteur d’un savoir que l’on ne peut négliger. Faire abstraction de cette « expertise du quotidien » peut se révéler être à la fois contre-productif et à la fois autoritaire, les propositions émanant alors de professionnels d’une expertise technique souvent non usagers des lieux. La production d’un espace se révèle être alors clairement à destination d’un modèle social représenté, voir fantasmé, par une classe dirigeante et technicienne.
Des modalités d’implication de ce conseil sont alors à imaginer tout au long des processus de projets, que ce soit lors de l’élaboration des cahiers des charges, via des stratégies nouvelles, ouvertes et transparentes de concertation, autant que pendant les phases de conception et de réalisation. Et une majeure partie des décisions pourraient être prises d’égal à égal avec les élus -garants d’une vision transversale des territoires- et les techniciens -garants d’un faisabilité réelle des projets.

Cela nous amène au deuxième point, celui des conseils citoyens devant être mis en place par les collectivités dans les mois qui viennent, car inscrits dans la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine. Instaurés aujourd’hui dans les quartiers prioritaires, nous pouvons dès à présent nous interroger sûr sa non-application dans les territoires de droits communs, alors que cette modeste tentative de ré-équilibrage d’une démocratie représentative vers une démocratie délibérative pourrait être envisagée directement dans l’ensemble des communes françaises…
Mais une fois encore, notre propos n’est pas là. L’instauration de ces conseils doit, d’après nous, être adossée à des projets pour pouvoir exister, fonctionner et être pertinents. Par le faire, par la pratique, par la confrontation à des sujets concrets du quotidien, par des prises de décisions et par leurs application, par une réelle remise en débat des logiques de gouvernance : ces conseils doivent permettre d’inventer des formes propres de démocratie locale. Ce nouvel outil démocratique doit être perçu comme une potentialité de refonte du système politique, par étape, et doit être aux services des habitants et usagers d’un territoire. Complément aujourd’hui nécessaire de la représentation élective, nous pourrions imaginer des prises de pouvoir concrètes et partagées : gestion de budgets communaux, co-écriture avec des élus et des techniciens de politiques sportives, sociales ou culturelles de quartier, ou bien présence d’égal à égal dans les instances décisionnaires dans le cadre de projet urbain.
Ce dernier point renvoie évidement directement aux conseils de maitrise d’usage évoqués précédemment. Un nouvel acteur se retrouverait alors à la table des négociations, dans une logique de construction d’un réel débat démocratique autour de questions urbaines, si toutefois ils étaient affectés à des prises de responsabilités réelles d’un point de vue opérationnel. Il est vrai que les premières versions de la loi excluent les prises de décision de la part de ces conseils, malgré les fortes suggestions faites par le rapport Bacqué-Mechmache. Malgré cela, nous pouvons toutefois espérer des évolutions allant vers une considération plus importante de ces conseils, dont la vocation n’est pas de prendre la place des corps intermédiaires existants, mais simplement de les aider à converger vers des actions communes sur des échelles territoriales bien définies.

En mettant en relation ces deux considérations, sur les conseils de maitrises d’usage et sur les conseil citoyens, et en faisant le lien entre les potentialités des démarches de projets urbains pour l’avènement de formes nouvelles de démocraties délibératives, il parait intéressant de repenser les modalités de lancement des marchés publics. En effet, une conditionnalité possible pour la bonne mise en oeuvre, à long terme, d’un projet de restructuration d’un territoire, pourrait concerner l’implication très en amont d’un conseil de maitrise d’usage. À la manière, par exemple, dont nous l’avons proposé infructueusement à la ville de Marseille. Cette modification des procédures pourraient en effet contribuer à l’amélioration des formes de démocratisation des visions à porter sur des quartiers dans une optique d’ouverture, de partage et de générosité dans des processus lourds à engager.
Aujourd’hui, pour le cas de la Belle de Mai, une préfiguration d’un conseil citoyen est en cours de construction, en dehors des cadres institutionnels qui devraient les favoriser. Reste à voir comment la puissance publique, qu’elle soit politique ou technicienne, réussira à s’emparer de cette dynamique en cours, et à ré-introduire cette question de conseil de maitrise d’usage dans les réflexions en cours sur le site des Casernes du Muy.
Peut-être une nouvelle ère démocratique est-elle en train de prendre forme, qui risque de modifier la manière de faire la ville aujourd’hui ? À nous d’y prendre part.